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违法所得认定的三大难点，这样破解！
违法所得认定是行政处罚领域的核心议题之一，兼具追缴不当得利、制裁违法及教育引导的功能，其认定是否得当，直接关系行政执法公平、当事人合法权益保障及处罚目的实现。机构改革后，市场监管领域涉及违法所得认定的有1部规章和30余个答复、通知、复函等文件。不同业务条线的认定标准未统一，导致执法实践中多种计算依据并存，既增加了执法人员的操作难度，也给复议、诉讼机关审查以及当事人理解带来困扰，容易引发行政争议，影响市场监管执法的统一性与权威性。
历时5年制定出台的《市场监督管理行政处罚案件违法所得认定办法》（以下简称《办法》）已于2025年12月23日公布，明确市场监管领域违法所得认定的基本原则、计算规则及疑难问题的处理规则，构建了市场监管领域统一、科学、规范的违法所得认定机制，对于维护公平竞争的市场秩序、持续优化营商环境、助力全国统一大市场建设向纵深推进具有重要意义。
本专题汇集多地实践经验与理论研究，系统解读《办法》出台的意义，厘清举证责任倒置适用边界，梳理执法实务中的新规衔接与规则适用，探讨直接因果关系、成本扣除等实操要点，解析“充分调查”法定标准与实施路径。文章兼具理论解读与实践探讨，希望为市场监管基层执法提供清晰指引，共同提升市场监管执法的法治化和规范化水平。
标准重构：违法所得认定的执法实务与新规衔接
杭州市市场监管局 周婷婷
2018年底至2019年初，全国市场监管系统基本完成了机构改革和职能整合。但市场监管行政处罚案件违法所得认定一直是基层执法的难点之一。本文立足杭州市场监管执法实践，梳理当前违法所得认定的现实困境与实务操作模式，结合违法所得新规，探讨制度统一进程中的衔接路径与优化方向。
违法所得认定的三个难点
部门规定有不同。2019年4月1日施行的《市场监督管理行政处罚程序规定》统一了全系统行政处罚程序，但是对行政处罚案件违法所得认定并未统一，出现了“一规章多解释”的局面。不同条线的文件对违法所得认定标准不统一，造成执法实践中多种计算方式并存。
法律规定有争议。2021年施行的《行政处罚法》第二十九条规定，当事人有违法所得应当予以没收，但法律、行政法规、部门规章对违法所得的计算另有规定的，从其规定。《广告法》《商标法》等单行法的罚则中未规定没收违法所得，是否应当在执法中没收违法所得存在立法解释和执法实务争议。
历史现实有冲突。在“一规章多解释”的情形下，各地执法基本尊重原领域历史规定和执法惯例。但部分历史的行政规定或者解释与新发布的各条线行政解释（或者咨询留言答复）存在不一致，特别是增加违法所得计算的解释、答复，与有利于当事人原则的适用、优化营商环境的践行存在冲突。
杭州执法实践中违法所得认定的适用规则
以杭州市域范围内市场监管领域行政执法为例，以尊重历史执法惯例、有利于当事人为原则，行政处罚案件违法所得认定执法实务如下：
以“获利说”为主。市场监管部门认定违法所得的基本原则是：以当事人违法生产、销售商品或者提供服务所获得的全部收入扣除当事人直接用于生产经营活动的适当的合理支出，为违法所得。在违法所得认定时，对当事人在市场监管部门作出行政处罚前依据法律、法规和省级以上人民政府的规定已经支出的税费、官费（在申请、维持或保护知识产权过程中，需要向官方机构缴纳的费用），予以扣除。
以“全部收入说”为辅。在药械化、商业特许、为违法行为提供便利条件以及部分传销等特殊领域内，市场监管部门认定违法所得是以当事人违法生产、销售商品或者提供服务所获得的全部收入计算；但对已经支出的税费、官费仍予以扣除。
以“多收（少付）价款说”“全部（无）违法所得说”为例外。市场监管部门在两个特殊领域，原则上实施“多收（少付）价款说”，特殊情况实施“全部（无）违法所得说”。一是在使用违法计量器具活动中，违法所得按当事人多收价款或者少付价款计算；违法所得无法确定时，按当事人的全部收入计算。二是价格违法的案件，违法所得按当事人多收价款计算；违法所得无法确定时，按没有违法所得计算。此外，市场监管单行法律、法规、规章对法律责任没有规定没收违法所得的，视为没有违法所得。
新规下标准整合与执法衔接路径
《市场监督管理行政处罚案件违法所得认定办法》（以下简称《办法》），对比之前实务有如下变化：
基本统一市场监管全领域违法所得认定。《办法》明确，违法所得是指实施违法行为所取得的款项。当事人直接用于生产经营活动的合法必要支出，以及在市场监管部门作出行政处罚前依法缴纳的直接相关税款，可以在认定违法所得时扣除。仅保留拉人头、骗取入门费式传销活动，为违法活动提供便利条件，以及价格违法行为的原违法所得计算方式。《办法》施行后，基本统一了全领域违法所得计算方式，减轻基层执法负担，提升市场监管执法的统一性和权威性。主要体现在：
一是药械化领域实现了与其他领域关于违法所得的统一计算标准。该领域执法将发生彻底改变。二是食品领域平息了违法所得计算争议。杭州在食品生产、流通领域实施“获利说”的渊源在于原食品生产领域参照执行《国家质量监督检验检疫总局关于实施〈中华人民共和国产品质量法〉若干问题的意见》，原食品流通领域执行《工商行政管理机关行政处罚案件违法所得认定办法》。但是，2023年市场监管总局留言答复建议按照全部收入说。新规后的执法将不再具有上述争议。三是计量、知识产权、商业特许等领域违法所得的计算在表述上有变化，但在本质上无变化。计量领域原“多收价款或少付价款”即为实施违法行为所取得的款项。在侵犯知识产权案件中，通过收取服务费、会员费或者广告费等方式营利的，依据《最高人民法院、最高人民检察院关于办理侵犯知识产权刑事案件适用法律若干问题的解释》的衔接应用，收取的费用应当认定为违法所得，即直接用于生产经营活动的合法必要支出为零。同理如通过收取商业特许经营费营利案件的违法所得计算。
基本实现市场监管领域执法连续性和稳定性。一是“直接获利说”。《办法》明确，违法所得应当与当事人所实施的违法行为直接相关，是当事人基于该违法行为直接获得款项。即强调违法与所得之间应当具有因果关系；违法行为与所取得的款项之间具有直接的、客观的、常识认可的因果关系，确保处罚的范围，也保障了相关单行法对违法行为不没收违法所得的执法连续性。如对《广告法》的执法，按照学界、立法界关于新《行政处罚法》将没收违法所得作了普遍授权，行政机关可以直接依照新《行政处罚法》作出没收违法所得处罚决定的观点，《广告法》法律责任中未设定没收违法所得，但市场监管部门可以依据《行政处罚法》没收违法所得。但是，一般情况下，发布广告和销售商品（或者服务）的获利并非具有一一对应关系，因此《办法》还原了没收违法所得的本质，也消除了广告执法的疑虑。
二是禁止重复处罚。《办法》明确，市场监管领域同一部法律、行政法规的法律责任中，部分条款对没收违法所得作出规定，部分条款未作出规定的，对未作出规定的条款所涉及的违法行为，一般视为违法所得无需单独计算。这充分考虑了立法时过罚相当的因素，防止重复处罚、加重处罚，违背立法本意，保障了相关单行法的执法稳定性。如对《反不正当竞争法》的执法，《反不正当竞争法》规定了九种不正当竞争行为，并在法律责任中设定了不同的行政处罚，部分有没收违法所得，《办法》保持了对商业混淆、虚假宣传、有奖销售、网络不正当竞争等违法行为不没收违法所得的执法。
基本确定违法所得合法必要支出的范围。一是从实体上确定。《办法》明确，市场监管部门计算违法所得时，可以扣除当事人直接用于生产商品的原材料购进价款、所销售或者在服务中使用的商品购进价款等合法必要支出，同时以当事人举证其他合法必要支出为补充。该规定契合了执法实务。一方面，扣除当事人生产商品的原材料购进价款、销售使用商品的购进价款以及税费、官费不具有争议；另一方面对可能涉及扣除的房屋租赁费、工人工资、水电费、运输费等价款，可能出现的通过审计报告证明其处于亏损状态等具体情形，通过举证责任倒置实现个案合理认定。
二是从程序上确定。《办法》明确了三个制度，分别是当事人限期举证其他合法必要支出制度、市场监管部门委托第三方机构核算评估制度、违法所得无法查清时的认定标准，保障了行政执法个案的灵活性，为基层执法人员执法提供了有效指引。
《市场监督管理》（半月刊）2026年第2期
审核 | 于成龙 张丽娟
编辑 | 黄圆圆
中国工商出版社新媒体和数字出版部制作出品
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